4 декабря новый Бюджетный Кодекс был утвержден в Мажилисе и направлен на рассмотрение в Сенат. Аналитики Halykfinance неоднократно поднимали вопросы о проблемах бюджетной политики в Казахстане. Тогда как в проекте Бюджетного Кодекса (БК) наблюдались значительные улучшения, в документ так и не были включены важные рекомендации таких авторитетных международных организаций, как МВФ, Всемирный Банк и ОЭСР.
Также БК не содержит некоторые ключевые положения из "Национального плана развития РК до 2029 года", утвержденного Главой государства в июле этого года. В частности, для обеспечения долгосрочной устойчивости государственных финансов и для повышения фискальной дисциплины в этом стратегическом документе планировалось включение целевых трансфертов из Нацфонда в периметр бюджетного правила, что не прописано в новом БК.
Эксперты отмечали, что на сегодня необходим существенный пересмотр подходов макроэкономической политики (прежде всего налогово-бюджетной) для снижения зависимости экономики от цен на нефть и для преодоления "ресурсного проклятия" (ситуации, когда богатые природными ресурсами страны в перспективе оказываются менее экономически и технологически развитыми, чем страны с гораздо меньшими запасами ресурсов).
Благодаря правильным контрцикличным бюджетным правилам в стране создается макроэкономическая стабильность за счет стабилизации экономического роста, бюджетных расходов, инфляции и курса нацвалюты. В результате снижения зависимости экономики от цен на нефть создается благоприятная среда для развития частного бизнеса и для диверсификации экономики.
Почему контрцикличные бюджетные правила очень важны для Казахстана?
В нефтяных недиверсифицированных странах, таких как Казахстан, контрцикличные бюджетные правила играют главную роль в макроэкономической политике государства для стабилизации экономики и ее индикаторов (ВВП, инфляции, процентных ставок и курса нацвалюты) и стабилизации госбюджета при резких изменениях цен на нефть на мировых рынках. Ключевым элементом контрцикличных бюджетных правил в Казахстане является Национальный фонд (нефтяной фонд Казахстана).
В соответствии с текущим законодательством Казахстана Нацфонд имеет две функции. Во-первых, это сберегательная функция, что означает сбережение финансовых ресурсов государства посредством формирования накоплений для будущих поколений. Во-вторых, это стабилизационная функция, что означает снижение зависимости экономики и государственного бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках. Стабилизационная функция Нацфонда может работать только при условии жесткого соблюдения контрцикличных бюджетных правил.
В "Национальном плане развития РК до 2029 года", утвержденном в июле этого года, по бюджетным правилам отмечается следующее: "Одним из приоритетов в реализации макроэкономической политики станут неукоснительное следование контрцикличным бюджетным правилам и поддержание устойчивости бюджетных параметров. Это будет способствовать обеспечению сбалансированности государственных финансов, снижению ненефтяного дефицита, обеспечению сохранности и накоплению активов НФ, а также в целом координации фискальной политики с монетарной, что позволит снизить инфляционное давление".
Суть контрцикличных правил заключается в том, что когда цены на нефть высокие, правительство не увеличивает государственные расходы, а накапливает нефтедоллары в так называемом суверенном нефтяном фонде. У нас такую роль выполняет Национальный фонд. Таким образом, в благоприятный период высоких цен на нефть власти стерилизуют экономику от избытка нефтедолларов. Такая стерилизация не дает экономике перегреться, а инфляции ускориться. Изъятие избыточных нефтедолларов в экономике не дает нацвалюте переукрепиться, а процентным ставкам вырасти. В итоге в период высоких цен на нефть контрцикличные бюджетные правила не позволяют проявиться знаменитой "голландской болезни".
С другой стороны, когда цены на нефть падают, то в соответствии с контрцикличной бюджетной политикой правительство может использовать свой нефтяной фонд для поддержания государственных расходов на прежнем уровне, что означает поддержку роста экономики и бюджета вне зависимости от резко упавших доходов нефтяного сектора экономики. Продажи долларов из нефтяного фонда для трансфертов в бюджет не позволяют ослабеть нацвалюте в связи с падением цен на нефть, что в свою очередь стабилизирует инфляцию и процентные ставки на рынке, которые очень чувствительны к курсу нацвалюты в нашей импортозависимой стране.
За последние два года, несмотря на благоприятные цены на нефть, мы видим, что вместо контрцикличной бюджетной политики в Казахстане используется обратная – процикличная. В эти два года цена на нефть на международных рынках в среднем была на уровне $80 за баррель и выше, что считается благоприятным уровнем цен для всех экспортеров нефти. При таких ценах на нефть и при условии использования надлежащих контрцикличных правил поступления в Нацфонд должны значительно превышать изъятия из него в бюджет страны.
Тем не менее, с 2022 года наблюдается значительный рост расходов республиканского бюджета, а в прошлом и в этом году поступления в Нацфонд были значительно меньше, чем изъятия из него (включая операции с акциями госкомпаний "Казмунайгаз" и "Казатомпром"). Это означает, что при высоких ценах на нефть в последние два года в стране происходит нарастание бюджетных и экономических дисбалансов в стране. Это в свою очередь указывает на высокий риск возникновения глубокого экономического и финансового кризиса в Казахстане даже в случае сравнительно небольшого падения цен на нефть, например, до $60 за баррель.
Контрцикличные бюджетные правила очень важны для осуществления денежно-кредитной политики Национального банка. поскольку в недиверсифицированных нефтяных странах контрцикличные бюджетные правила имеют гораздо большее влияние на инфляцию, ключевую ставку и курс нацвалюты, чем монетарная политика центрального банка. То, что в последнее время вместо контрцикличной бюджетной политики в Казахстане используется обратная – процикличная, очень сильно снижает эффективность монетарной и курсовой политики Нацбанка.
Когда контрцикличные бюджетные правила будут включены в Бюджетный Кодекс?
В целом в любой стране бюджетные правила должны регулироваться бюджетным законодательством самого высокого уровня. В некоторых странах отдельные бюджетные правила даже включены в Конституцию страны. Как уже упоминалось, бюджетные правила играют особую роль в нефтяных недиверсифицированных странах, таких как Казахстан.
Ключевым элементом контрцикличных бюджетных правил в Казахстане является Нацфонд. Тем не менее, четких и строгих бюджетных правил по использованию Нацфонда нет ни в текущем Бюджетном Кодексе, ни в проекте нового Бюджетного Кодекса. В проекте нового Бюджетного Кодекса появилась отдельная статья №51 "Система бюджетных правил", куда без изменений были перенесены два правила из текущего БК:
- правило о гарантированном трансферте;
- правило о росте расходов республиканского бюджета.
В соответствии с лучшей мировой практикой единое правило для всех трансфертов из Нацфонда должно быть главным условием по его контрцикличному использованию. Текущие ограничения по размеру гарантированных трансфертов из Нацфонда в бюджет не будут эффективными, пока в периметр законодательных ограничений по размерам трансфертов не включаются целевые трансферты из Нацфонда в бюджет.
Это упущение хорошо отмечено в "Национальном плане развития РК до 2029 года":
"Немаловажным аспектом обеспечения долгосрочной устойчивости государственных финансов и повышения фискальной дисциплины станет включение целевых трансфертов из НФ в периметр бюджетного правила о гарантированном трансферте, что снизит произвольность в проведении ответственной налогово-бюджетной политики".
Несмотря на такой фокус к необходимости включения целевого трансферта в периметр бюджетного правила на самом высоком уровне, соответствующих изменений в новом БК не произошло.
Еще раз отметим, что использование Нацфонда играет ключевую роль в осуществлении бюджетной политики в Казахстане. Это стало причиной того, что с декабря 2016 года в Казахстане ввели ключевое бюджетное правило о том, что средства из Нацфонда должны поступать в экономику Казахстана только через республиканский бюджет, в рамках стандартных бюджетных процедур и только с одобрения и контроля со стороны парламента.
Однако, помимо того, что проект нового БК не включает бюджетные правила по размеру целевых трансфертов из Нацфонда, начиная с декабря 2022 года у правительства появилась новая возможность вливать деньги из Нацфонда в экономику Казахстана в обход республиканского бюджета (в виде покупки акций и облигаций компаний группы ФНБ "Самрук-Казына").
"Мы надеялись, - пишут эксперты Halykfinance, что в новом Бюджетном Кодексе вернут запрет на использование средств Нацфонда для финансирования экономики Казахстана в обход республиканского бюджета и парламента, однако этого не произошло. Это бы существенно снизило риск дискреционного использования средств Нацфонда для финансирования экономики Казахстана (без учета контрцикличных бюджетных правил)".
Другие препятствия по использованию контрцикличных бюджетных правил
В целом, по нашему мнению, любые контрцикличные бюджетные правила в текущей бюджетной системе, которая описана в проекте нового БК, будут малоэффективными, поскольку они ориентированы на республиканский бюджет, не охватывающий все расходы органов государственного управления. Например, в республиканский бюджет не включены такие государственные фонды, как Нацфонд, Государственный фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд проблемных кредитов и другие внебюджетные государственные фонды.
Также в коронавирусный кризис Национальный Банк резко увеличил финансирование государственных расходов за счет печатного станка, но государственные расходы, профинансированные Нацбанком, не были утверждены парламентом и не были включены в какие-либо бюджетные отчёты. То есть текущая бюджетная система, контролируемая парламентом, не фиксирует подобные внебюджетные расходы и, соответственно, на них не распространяются бюджетные правила, и они теряют свою содержательность. По нашему мнению, такая ситуация не позволяет парламенту и общественности видеть полноценную макроэкономическую ситуацию в стране, что со временем может привести к кризисной ситуации.
Помимо этого, даже если республиканский бюджет был бы полноценным и охватывал бы весь сектор государственного управления, то и тогда текущие бюджетные правила работали бы только в случае благоприятных цен на нефть. В частности, в текущем БК, в проекте нового БК и в других законодательных документах нет правил, которые описывали бы увеличение размера трансфертов из Нацфонда, увеличение расходов и дефицита бюджета, а также увеличение государственного долга для случая сильного и продолжительного падения цен на нефть.
Другой проблемой контрцикличных бюджетных правил является то, что помимо полного охвата всех расходов исполнительной власти, Бюджетный Кодекс должен включать все основные положения, принципы, механизмы и правила функционирования бюджетной системы. Прочие законодательные и нормативные акты, относящиеся к бюджетной системе, могут только детализировать и уточнять положения БК.
Однако на сегодня в Казахстане есть два ключевых законодательных документа, которые регулируют бюджетную систему в стране – Бюджетный Кодекс и Концепция управления государственными финансами, что создает проблемы в контроле парламента и всей общественности над бюджетной системой.
Например, в Казахстане Нацфонд представляет собой ключевую часть бюджетной системы и бюджетной политики, однако в текущем БК и проекте нового БК есть лишь отдельная обобщенная глава в отношении трансфертов из Нацфонда. В то же время подробные правила по использованию Нацфонда находятся вне контроля парламента и регулируются Концепцией, которую утверждает президент.
Кроме того, помимо полного охвата всех расходов исполнительной власти необходимо, чтобы бюджетная система, регулируемая новым БК, обеспечивала учет и отчётность государственных финансов в полном соответствии с международными стандартами. Когда исполнительные органы сами устанавливают правила учета и отчетности по государственным финансам, то это может привести к искажениям и недостоверному представлению информации по бюджетной системе, которую получает парламент и вся общественность в целом.
В августе этого года аналитики анализировали отчет Министерства Финансов по консолидированному бюджету Казахстана и отметили следующее. Данный отчет не соответствует международным стандартам в плане полноты отражения доходов, расходов и других важных элементов, в результате чего консолидированный бюджет страны содержит неполные данные по ненефтяному дефициту – ключевому показателю для использования контрцикличных бюджетных правил в странах-экспортерах нефти. По сравнению с нашими расчетами, а также с расчетами МВФ, ненефтяной дефицит консолидированного бюджета в отчете Минфина занижен более чем в два раза.
В целом фактический (достоверный) ненефтяной дефицит консолидированного бюджета в последние несколько лет вырос до неприемлемого уровня и не снижается, несмотря на благоприятные цены на нефть. По нашему мнению, это очень серьезная проблема устойчивости экономики и бюджета Казахстана, которая не получает должного внимания ни в правительстве, ни в парламенте.
Фундаментальных проблем в бюджетной системе Казахстана гораздо больше, чем те, которые были перечислены в данной публикации. Вызывает сожаление, что Мажилис РК не стал бороться за кардинальные реформы в бюджетной политике правительства, несмотря на то что в стенах парламента проводились активные дискуссии о проблемах Республиканского бюджета, утверждаемого парламентом. По мнению экспертов, парламенту следует бороться за реальный баланс между законодательной и исполнительной властью и занимать проактивную позицию в экономических реформах Казахстана.
Автор - Мурат Темирханов, советник председателя Правления Halykfinance